Justiitsminister Liisa Pakosta tegi esmaspäeval Riigikogus ülevaate “Õigusloomepoliitika põhialuste aastani 2030” elluviimisest 2023. aastal ning tema seisukohad said kriitika osaliseks EKRE fraktsiooni saadiku Varro Vooglaiu poolt.
Varro Vooglaid: “Algatuseks mainin ära selle, mis mulle torkas meelde, kui ma kuulasin justiitsministri poolt nimetatud numbreid selle kohta, kui palju on viimastel aastatel Eestis seadusi muudetud. Kui ma õigesti mäletan, siis jutt käis 60% seaduste muutmisest, 60% kõigi kehtivate seaduste muutmisest ühe aasta jooksul.
Sellega seonduvalt mulle meenus see, mida ma lugesin kunagi Platoni käsitlusest, kus ta kirjutas, et üks väga lihtne viis hinnata seda, kui kõlbeliselt väärastunud on üks ühiskond, on vaadata sellele, kui palju seal kehtib seaduseid. Mida rohkem seaduseid on peetud vajalikuks ühes ühiskonnas kehtestada, seda kõlbeliselt väärastunum see ühiskond suure tõenäosusega on, sellepärast et inimesed, kelle südames valitseb õiglus, ei vaja väliseid regulatsioone oma käitumise reguleerimiseks. Aga mida vähem on inimestel sisemisi piiranguid, vähem sisemisi regulatsioone, seda rohkem on tarvis väliseid regulatsioone, et ühiskonda kuidagi koos hoida. Minu hinnangul tõsine mõttekoht.
Mis puudutab seda aruannet, millest justiitsminister meile ülevaate andis, siis algatuseks peab ütlema, et see on meeldivalt üllatav, et dokument on enesekriitiline. Sellist asja valitsuse poolt esitatavates tekstides eriti tihti mina kohanud ei ole. Sageli on pigem vastupidine mulje, et seal, kus on ilmselged probleemid, üritatakse neid kramplikult ignoreerida või eitada. Siin näeme vastupidist vaadet: tunnistatakse, et eksisteerivad reaalsed probleemid ja ka tõsised probleemid.
Mündi teine pool on muidugi see, et natukene vähe on sellest tunnistamisest kasu, kui aastast aastasse kordub üks ja sama muster. Ikka ja jälle on see isik, kes juhtub justiitsministriks olema, sunnitud tulema siia parlamendi ette ja ütlema: jah, paraku, näete, endiselt on meil selle hea õigusloome tava järgimisega suured probleemid. Mõnikord lastega rääkides olen ise maininud, et ei ole erilist mõtet öelda, et palun vabandust, kui see vabandus ei kätke seda, et sa tegelikult püüad ka edaspidi mitte neidsamu vigu teha. Siin mulle tundub, et on natuke sama probleem. Probleemide tunnistamine võiks olla sisendiks sellele, et tehakse pingutus nende ületamiseks.
Aga lühikokkuvõte sellest ülevaatest sisaldub ülevaates endas, ja ma tsiteerin: “Õigusloome vaatest tuleb nentida, et koalitsioonileppe ja riigieelarvega seotud seaduseelnõude menetlemisel pigem ei järgitud kokkulepitud hea õigusloome põhimõtteid. Enamasti ei koostatud nende algatuste jaoks väljatöötamiskavatsust, mistõttu oli huvirühmade ja avalikkuse võimalus varases etapis kaasa rääkida oluliselt piiratud. Andmed kooskõlastamise tähtaegade kohta viitavad, et ka seaduseelnõu etapis ei jäetud huvirühmadele piisavalt aega tagasiside andmiseks – keskmine kooskõlastustähtaeg riigieelarvega otseselt seotud eelnõude puhul oli viis tööpäeva. Kuigi mõju hindamise ja põhiseaduspärasuse analüüsi kvaliteeti on raske täpselt mõõta, peegeldus Justiitsministeeriumi hinnangul ajasurve ka nendes aspektides.” Tsitaadi lõpp.
See on tegelikult väga adekvaatne ja aus kokkuvõte, peab ütlema. Sellele tuginedes muidugi ei ole ka üllatav, et valitsuse usaldus tõepoolest on langenud märkimisväärselt, nagu ülevaates ka esile tuuakse. Eesti elanike osakaal, kes vastasid, et nad usaldavad valitsust, kahanes kahe aastaga 47%-lt 38%-ni.
Ja siis sedastatakse: “Muutunud julgeolekuolukord ja kaitsekulude suurenemine tingisid 2023. aastal hulga kiireloomulisi eelnõusid, mis olid mõeldud riigi tulude suurendamiseks või kulude vähendamiseks, kuid mille menetlemisel ei järgitud alati hea õigusloome põhimõtteid. Kui ühe eelnõu mõju õiguskorrale ja valitsuse usaldusväärsusele saab pidada marginaalseks, siis tagajärg on sootuks teine, kui üksikjuhtumitest kujuneb praktika.” Jällegi aus ülestunnistus.
Nüüd asi, mis minule kõige rohkem muret põhjustab neid puudusi vaadates, on see, mis seondub põhiseaduslikkuse analüüside tegemata jätmisega. Miks on see nii oluline, et eelnõu seletuskirjas sisalduks analüüs selle kohta, kas eelnõu on põhiseadusega kooskõlas või mitte? Vastus on väga lihtne: põhiseaduse § 3 lõige 1 sätestab teatavasti õigusriikluse põhimõtte, mille kohaselt riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Selleks, et veenduda, et riigivõimu, muu hulgas ka seadusandlikku võimu teostatakse üksnes viisil, mis on kooskõlas põhiseadusega, tulebki iga konkreetse eelnõu puhul viia läbi analüüs, kas see eelnõu on põhiseadusega kooskõlas või mitte.
Vastasel juhul on ju ootuspärane, et tegelikult võetaksegi seadused vastu, nii et kehtestatud keeldude, karistuste, piirangute ja kohustuste põhiseaduspärasust ei olegi tegelikult mitte keegi selle protsessi käigus hinnanud. Ja see ju ilmselgelt ei ole vastutustundlik. Sel põhjusel ongi nii õiguspoliitika põhialustes kui ka hea õigusloome ja normitehnika eeskirjas sätestatud see kohustus, et kõigi eelnõude puhul peab olema teostatud põhiseaduslikkuse analüüs.
Omamoodi kõnekas on vaadata sellele tõsiasjale, et sageli me leiame küll eelnõu seletuskirjast analüüsi selle kohta, kas eelnõu on kooskõlas Euroopa Liidu õigusega, aga samal ajal seal kõrval puudub vähimgi analüüs selle kohta, kas ta on kooskõlas põhiseadusega, mis ütleb meile midagi selle kohta, mida ametnikkond ja ka valitsus peab hierarhilises suhtes olulisemaks prioriteediks.
Milline oli siis see reaalsus? Reaalsus oli see, et 26 eelnõust oli 2023. aastal seletuskirjas eelnõu põhiseaduspärasust analüüsitud vaid 8 seaduseelnõu seletuskirjas. 26-st 8 puhul! Mis teisisõnu tähendab seda, nagu ka analüüsis ise tunnistatakse, et ligikaudu 70% eelnõude puhul ei olnud muudatuste põhiseaduspärasust sisuliselt hinnatud.
Nüüd, problemaatiline asi on see, mida nähakse lahendusena. Lahendusena nimelt on osutatud: “Otsus, kas ja milliste õigusnormide kohta tuleb põhiseaduspärasuse analüüs esitada, jääb teha iga eelnõu kohta eraldi. Analüüs tuleb tingimata teha näiteks juhtudel, kus põhiõiguste riive on intensiivne, kus riive võib osutuda põhjendamatult ebaproportsionaalseks […]”
Ehk teisisõnu, olukorras, kus hea õigusloome ja normitehnika eeskirja ei ole aastaid ja aastaid ja aastaid järjest järgitud, nähakse seda, et mitte muudame praktikat ja viime selle kooskõlla kehtestatud standardiga, vaid langetame standardit. Võtame ära selle kohustuse, et peab viima läbi põhiseaduslikkuse analüüsi, ja anname ametnikele suva otsustada, millisel puhul seda teha, millisel puhul mitte. Minu hinnangul on see põhimõtteliselt vale lähenemine. Kui me austame päriselt põhiseadust, peame päriselt oluliseks, et sellest kinni peetaks, siis peaks igal juhul säilitama selle nõude, et iga eelnõu seletuskirjas peab sisalduma põhiseaduslikkuse analüüs.”
